La economía política de la reforma fiscal ambiental en América Latina.

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Los sistemas tributarios existentes actualmente en América Latina se caracterizan por su carácter regresivo y por la alta dependencia de la recaudación de impuestos indirectos, como el impuesto al valor agregado (IVA), y de tributos o regalías provenientes de actividades productivas intensivas en recursos naturales (renovables o no renovables). La escasa importancia que tienen los impuestos directos, en general, y los impuestos sobre la renta, en particular, constituye un rasgo distintivo de los sistemas tributarios que prevalecen en la región. En varios de los países que cuentan con abundantes recursos energéticos existen precios de venta al público de la energía o de los combustibles derivados del petróleo y el gas que se encuentran considerablemente por debajo de los correspondientes precios internacionales. La existencia de subsidios explícitos e implícitos sobre estos productos, con externalidades sobre la sostenibilidad ambiental, y la presencia de esquemas tributarios que distorsionan la asignación de recursos en mercados relevantes para el funcionamiento de la economía constituyen realidades ampliamente extendidas en América Latina.

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En este documento se presenta un análisis de las potencialidades de las reformas fiscales ambientales en el contexto de América Latina. El análisis de las potencialidades incorpora consideraciones del ámbito político y de la efectividad desde el punto de vista ambiental para reducir la degradación ambiental. En el trabajo se destaca que para que una reforma ambiental pueda ser viable, es necesario tomar en cuenta las particularidades de los sistemas tributarios en América Latina. De esta manera, en este trabajo se analizan diferentes aspectos relacionados con los procesos políticos que van desde la elaboración de las propuestas de reforma hasta la etapa de implementación, pasando por el proceso de discusión pública y por la tramitación de la iniciativa en el Parlamento.

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Las innovaciones fiscales, especialmente las tributarias, involucran decisiones políticas que son adoptadas en un contexto en que los actores políticos y los diversos grupos de interés de la sociedad se movilizan y hacen escuchar sus posiciones acerca de los cambios propuestos. Esto hace que la incorporación de instrumentos tributarios presente variadas y complejas dimensiones de economía política. La evidencia disponible indica que las reformas fiscales, sean éstas parciales o que se propongan modificar la integralidad del sistema tributario, deban enfrentar acciones y reacciones por parte de sectores que sienten que sus intereses se están viendo afectados. Son pocas las experiencias en que las innovaciones tributarias son aceptadas pasivamente por parte de aquellos actores que deberán soportar el peso de la nueva carga fiscal.

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En este contexto, la incorporación de dimensiones ambientales en las estructuras fiscales de los países requiere tanto de la utilización de instrumentos fiscales específicos, como de la concreción de reformas que ubiquen el uso sustentable de los recursos naturales en el centro del debate sobre la estructura impositiva. La economía política asociada a ambas modalidades de intervención es diferente e imponen condicionamientos distintos a los gobiernos. El uso de instrumentos fiscales con propósitos ambientales debe tener particularidades nacionales. Esto implica que las iniciativas de reforma tendrán una economía política específica. Así, la consideración de objetivos ambientales en las reformas fiscales puede ser concebida como una oportunidad para sumar argumentos a favor de las reformas fiscales y ampliar la base de apoyo para su concreción.